一般社団法人 日本経済団体連合会
- １．改定にあたっての基本的考え方
- ２．開発協力の現状
- ３．改定の方向性
- (１) 現行大綱「Ⅱ 重点政策 (1)重点課題」関連
- ① ホスト国・地域の社会課題の解決を通じた持続可能な発展
- ② わが国の外交力・経済力の強化
- (２) 現行大綱「Ⅱ 重点政策 (2)地域別重点方針」関連
- (３) 現行大綱「Ⅲ 実施 (1)実施上の原則」関連
- ① 成果・効果（アウトカム）の明確化
- ② ソフト・インフラの整備
- ③ ホスト国・地域に真に必要とされるサステイナブルな開発協力の推進
- ④ 平和で安全な社会の実現および有事への対応
- (４) 現行大綱「Ⅲ 実施 (2)実施体制」関連
- ① 官民連携による提案型のアプローチ
- ② 国際標準化等の推進
- ③ 国際機関や国際開発金融機関（MDBs）等との更なる連携
- ④ 公的資金の更なる活用―開発協力関係機関との連携強化
- ⑤ 国内外への情報発信および国際的ネットワークの構築
- (５) その他
- (１) 現行大綱「Ⅱ 重点政策 (1)重点課題」関連
１．改定にあたっての基本的考え方
2015年に開発協力大綱が策定されてから7年が経過し、この間、わが国を取り巻く環境は大きく変化した。気候変動、感染症といった地球規模課題は深刻化するとともに、南北間など各国・地域の格差は拡大している。また、新型コロナウィルス感染症の世界的拡大を受けて、経済社会のデジタル化が加速している。加えて、安全保障環境が厳しさを増すと同時に、安全保障の裾野は経済活動にも広がっている。一方、わが国経済は低成長から抜け出せずにいる。
このような状況に対処するため、わが国は、資本主義および市場原理に拠って立ちながらも、それらに過度に依拠するのではなく、社会的な側面にも十分配慮し、多様な価値を包摂しながら、デジタル技術をも活用して、国連で採択された「持続可能な開発目標（SDGs）」に掲げられるような社会課題を解決する人間中心の社会（Society 5.0 for SDGs）を協創する必要がある。また、わが国の国力を、抜本的強化が課題となっている防衛力のみならず、外交および経済の側面においても更に向上させ、自由で開かれた国際秩序の維持・強化に貢献すると同時に、わが国の経済安全保障を確保する努力が不可欠である。
今次改定にあたっては、以上のような観点から、誰ひとりとして取り残さないことを基本にサステイナブルな社会の実現を目指すことをまずもって重視すべきである。特に、環境分野におけるサステナビリティの確保、就中、脱炭素化は、わが国単独では実現することができない地球規模の課題であり、カーボンニュートラルの実現に向けて途上国等の取組みを後押しするため、開発協力上も高い優先度が与えられるべきである。また、上述の「Society 5.0 for SDGs」を実現する上で鍵となるデジタル技術を途上国等においても速やかに社会実装し、データの利活用を推進することも開発協力上の重要な課題である。
こうした中で、わが国としては、開発協力を外交の最も重要なツールの一つに位置づけ、有効に活用することによって、外交力を強化し、世界の分断を回避しながら、わが国の国際的な存在感を向上させるとともに、経済安全保障を確保する必要がある。さらに、公的資金を触媒として活用し、民間資金との連携を一層促進することによって、開発協力案件の形成・実施を通じて、新たな市場を開拓・創造するなど、経済力の強化にもつなげていくことが期待される。
２．開発協力の現状
こうした基本的考え方に立って、わが国の開発協力の現状を見ると、人間の安全保障等の理念の下、質の高い製品・サービス等を通じた協力を推進することによって、ホスト国・地域の社会課題の解決に貢献し、各国・地域から高い信頼を獲得していることは評価できる。他方、開発協力においても新興国の台頭等によって競争が激化し、上述のようなわが国の優位性は徐々に失われつつある。また、たとえ案件の形成・実施にこぎつけることができたとしても、わが国の外交力・経済力の強化につながっているとは必ずしも言えない。加えて、わが国自身が成長力の低下や厳しい財政状況に直面しており、政府全体のODA予算はピーク時の1997年と比較して半分を切るまでに減少している。
３．改定の方向性
上記２で述べたような状況にあって、わが国が引き続き各国・地域からの高い信頼を維持すると同時に、他国と伍して国際的な存在感の向上や新市場の開拓・創造につなげるためには、ODA予算について、諸外国・地域がわが国に寄せる期待に背かない程度の額を確保するのはもちろんのこと、現行大綱が念頭に置くように国際目標の対GNI比0.7％に近づける必要がある。
同時に、財源を含めた限られた資源を有効に活用するため、明確な戦略に基づき対象となる分野および国・地域の選択と集中を行うことが肝要である。
(１) 現行大綱「Ⅱ 重点政策 (1)重点課題」関連
現行大綱の「Ⅱ 重点政策 (1)重点課題」を以下の観点から見直すべきである。
① ホスト国・地域の社会課題の解決を通じた持続可能な発展
サステイナブルな社会を実現する観点から、グリーン・トランスフォーメーション（GX）の推進、デジタル・トランスフォーメーション（DX）の推進、防災・減災等の災害への対応、テロ対策・治安強化等の安心・安全の確保、レジリエントな産業・社会インフラの整備、保健・医療・教育等の充実、スマートシティ等の整備を、スピード感を持って推進していくことが必要である。また、これらは互いに連関している場合もあり、適切に組合せ・統合することによって、開発協力案件の形成・実施にあたって総合力の向上などの相乗効果が期待できる。
現行大綱では、これらに関する取組みは、「『質の高い成長』とそれを通じた貧困撲滅」、「普遍的価値の共有、平和で安全な社会の実現」、「地球規模課題への取組を通じた持続可能で強靱な国際社会の構築」の三つの重点課題の下に分かれて記述されているが、「ホスト国・地域の社会課題の解決を通じた持続可能な発展」という観点も加えて、再整理すべきである。
② わが国の外交力・経済力の強化
わが国は、GXを実現するため、インフラシステムの海外展開の推進、脱炭素化推進に必要な水素・アンモニア等のサプライチェーンの構築等に資する経済外交#1を推進するとともに、経済安全保障を確保する観点から、資源・エネルギー・食糧の安定供給の確保、重要な物資等の供給を特定国に過度に依存しないためのサプライチェーンの多元化をはじめとする強靭化に取り組むことが求められる。
現行大綱には、以上のような課題は必ずしも十分に盛り込まれておらず、また、具体的な取組みとして言及がある場合でも、わが国の外交力・経済力の強化という視点は希薄であり、改定にあたって、十分に留意すべきである。
(２) 現行大綱「Ⅱ 重点政策 (2)地域別重点方針」関連
2016年の第6回アフリカ開発会議（TICAD Ⅵ）において、当時の安倍総理大臣が「自由で開かれたインド太平洋（FOIP）」の構想を提唱してから既に6年が経過しており、その理念を、開発協力を通じて具体化することが重要である。
そうすることは、現行大綱が「刻一刻と変化する情勢に柔軟に対応しながら、重点化を図りつつ、戦略的、効果的かつ機動的に協力を行っていく。その際、近年、地域共同体構築を始めとする地域統合の動き、国境を越える問題等への地域レベルでの取組、広域開発の取組、地域横断的な連結性強化の取組、地域間の連結性等が重要な意義を有するようになっていることを踏まえた協力を行っていく」としている点とも整合的であり、わが国の外交力・経済力を強化する観点からも不可欠である。
ただし、FOIPを具体化することは、他の地域を開発協力の対象から排除することを意味しない。先進国・地域が、国際秩序に挑戦する国々への経済制裁等に注力する一方で、エネルギー・食料の供給不足や価格高騰、債務危機等に晒されているグローバルサウスをはじめ、深刻な脆弱性と不安定性を抱える国・地域に支援の手を差し伸べないとすれば、世界の分断を助長し、結局はFOIP、ひいては自由で開かれた国際秩序の維持・強化に逆行することに十分留意すべきである。また、昨今大国間競争が激化する中、権威主義国家が、グローバルサウスをはじめとする途上国・地域への影響力を拡大しようとしており、わが国が同志国とも連携し、ODAを通じて途上国・地域との関係を強化していくことは益々重要になっている。
現行大綱においても、「世界全体を見渡しつつ，世界各地域に対し，その必要性と特性に応じた協力を行っていく必要がある」としており、あくまでグローバルな視点は失うべきではない。
(３) 現行大綱「Ⅲ 実施 (1)実施上の原則」関連
現行大綱の「Ⅲ 実施 (1)実施上の原則」に以下の観点を反映すべきである。
① 成果・効果（アウトカム）の明確化
開発協力の戦略性強化のためにはアウトカム指標の明確化、それに基づく適切な評価が必要であるが、現行大綱ではそれら指標が明記されていない。例えば、開発協力がフィジビリティ・スタディ（F／S）どおりに実行されたのか、コスト超過はなかったのか、当初意図したようにホスト国へ貢献しわが国も裨益したのか等を、国民にも理解しやすい形で評価・公表すべきである。その際、ホスト国への貢献とわが国への裨益については、中長期的視点に立ち、わが国の自己評価のみならず、ホスト国から生の声を収集して分析することも重要である。
② ソフト・インフラの整備
官民の役割分担の観点から、官が担う開発協力については、人材育成、ガバナンス支援、制度整備等のソフト分野へより注力することが期待される。
人材育成については、ホスト国・地域の発展に資することはもちろん、長期的にわが国との懸け橋となって活躍する人的基盤を構築していく視点が欠かせない。ガバナンス支援や制度整備等については、開発協力に限らず、まさに日本企業が事業を展開するにあたっての大前提となることから、一層注力する必要がある。
例えば、新興国におけるデジタル人材の不足や学習・技術習得機会の制約により新たな技術の活用が阻害されないよう、デジタル人材の育成への支援などが考えられる。また、アフリカなど将来の成長が期待できる地域においては、各種法制度の整備や二重課税防止協定等の締結などを通じて、ビジネスリスクを低減することが求められる#2。
現行大綱では、「日本の持つ強みを活かした協力」において、ソフト面の支援に言及しているものの、上記の観点は不十分であり、より強調されて然るべきである。
③ ホスト国・地域に真に必要とされるサステイナブルな開発協力の推進
開発協力の分野で台頭する新興国との差別化を図る意味でも、ホスト国・地域に根ざした、真に必要とされる品質・性能を有するインフラをホスト国・地域にとって支払い可能な価格で提供することが求められる。
また、開発協力を通じて提供したインフラが、その後のメンテナンスが不十分なために短期間で使えなくなることがないよう、定期的に運用状況を点検し、必要に応じ補修・維持する仕組み（運営・維持管理：O＆M）を強化していくことが重要である#3。
さらに、開発協力案件の形成・実施にあたっては、よりスピード感のある柔軟な手法を取り入れていかなければならない。すなわち、基礎情報収集から入札に至るプロセスの簡素化・短縮化や、ホスト国・地域側が援助要請しやすくする仕組みの構築なども具体化すべきである。日本企業のビジネスの現地シフトが進んでいることに鑑み、ODA（無償資金協力）の見直しの検討（主契約者条件の緩和）に期待する声もある。クラウド化の進捗に伴い、サブスクリプション型のサービスモデルに対応できるよう、複数年に亘りサービス費用を毎年拠出する仕組みも検討すべきである。
加えて、ホスト国・地域のパートナー企業等とも連携することで、現地の雇用創出・経済発展、技術・知見の共有を通じて、サステイナブルな開発協力を実現するとともに、他国による開発協力との差別化を図ることが期待される。
以上は、現行大綱の「日本の持つ強みを活かした協力」として、より強調されるべきである。
④ 平和で安全な社会の実現および有事への対応
テロ対策、麻薬取引、人身取引等の国際組織犯罪への対策を含む治安維持能力の強化は、ホスト国・地域の経済社会の発展に資するばかりでなく、わが国の安全にも寄与することから不可欠である。この点は、現行大綱では「Ⅱ 重点政策 (1)重点課題」において「普遍的価値の共有，平和で安全な社会の実現」として言及されているが、「実施上の原則」にも反映すべきである。
また、ミャンマーにおける政変#4やスリランカ等における債務危機など、ホスト国・地域において急な情勢変化が起き、開発協力に携わる日本企業に甚大かつ切実な影響が出ている。現行大綱では、「民主化、法の支配及び基本的人権の保障をめぐる状況に十分注意を払う」とされているのみで、様々なアプローチの余地を残した記載ぶりとなっているが、ミャンマー等の状況を今後の教訓として、クーデターの発生などによる民主化の後退や財政状況の悪化など、深刻な危機に陥った国・地域への対応について、この際、その基本的考え方、基準等を定めることが重要である。
(４) 現行大綱「Ⅲ 実施 (2)実施体制」関連
現行大綱の「Ⅲ 実施 (2)実施体制」に以下の諸点を反映すべきである。
① 官民連携による提案型のアプローチ
わが国企業の進出が進んでいない国・地域、分野において、ハード・ソフト両面のインフラ整備を行うことで、当該国・地域におけるわが国の新たなビジネスにつなげることが期待される。その際、ホスト国・地域における個々のプロジェクトへの個別アプローチにとどまらず、官民連携によるプロジェクト横断的な提案型のアプローチがより効果的である。すなわち、政府には、企業・経済界と連携して、ホスト国・地域に対して法制度やルールの整備を提案するなどの取組みが求められる。これは、脱炭素化のように、カーボンニュートラルの実現に向けて取り組まなければならないプロジェクトではあるものの、市場が未成熟で民間にとって収益性が不透明な領域において特に重要であり、将来の市場の開拓と創造および関連産業の育成と発展をも視野に取り組む必要がある。その際、政府のトップセールスによる強力な後押しも併せて重要である。
現行大綱では、官民連携が一つの柱として掲げられており、法・制度構築、貿易・投資促進のための環境整備等の取組みが言及されているが、上記趣旨を踏まえた記載ぶりとすべきである。
② 国際標準化等の推進
わが国企業が有する優れた技術をより安価にかつ確実に実装するためには、国際標準化を進めることが重要であり、当該技術の開発・設計・実装の初期段階から可能な限り多くのホスト候補国・地域と連携する必要がある。
関連して、現在、OECDにて検討が進められている国際的な認証システム「ブルードットネットワーク」は、わが国が推進してきた質の高いインフラに関するG20原則などを国際標準化し、普及促進させる取組みと位置づけることが可能である。これを実効性ある仕組みとするために、関係方面とよく連携しながら、日本政府として、パイロット・プロジェクトへのわが国企業の参加を積極的に勧奨する必要がある。また、国際協力銀行（JBIC）が関与するプロジェクトについてはブルードットネットワークの認証を自動的に得られるようにすることや、国際開発金融機関（MDBs）が関与するプロジェクトについても手続きの簡素化を図るなど、わが国企業にとって使い勝手の良い制度とすべきである。さらに、認証を受けたプロジェクトに対しては低金利を適用するなど、当該企業やホスト国・地域が経済的なメリットを受けられるよう措置することも検討すべきである。
③ 国際機関や国際開発金融機関（MDBs）等との更なる連携
国際機関やMDBsへの資金拠出を通じた支援は重要であり、現行大綱においても連携の必要性、それら機関におけるわが国としての発言力・プレゼンスの強化が謳われているものの、それら機関への日本の拠出額に比して、日本企業による資金調達実績は極めて低いのが現状である。わが国が資金拠出額に見合った便益を享受することができるよう、諸機関との連携を更に深めていく必要がある。
④ 公的資金の更なる活用―開発協力関係機関との連携強化
開発協力を推進するにあたり、JBIC、国際協力機構（JICA）、日本貿易保険（NEXI）、海外交通・都市開発事業支援機構（JOIN）、エネルギー・金属鉱物資源機構（JOGMEC）等の関係機関との連携がこれまで以上に求められている。公的資金の有効活用は、官民パートナーシップ（PPP）などを通じた民間資金の導入拡大の呼び水となるにとどまらず、将来の日本企業による経済活動にもつながるものである。官民一体で必要な資金を手当てし、ホスト国・地域の発展を支援していくことが重要である。現行大綱においても、言及されているところであるが、改めて強調しておきたい。
⑤ 国内外への情報発信および国際的ネットワークの構築
開発協力を今後も維持・拡大する上で、わが国国民を含め、国内外の幅広いステークホルダーの理解を得ることは欠かせない。サステイナブルな社会の実現によって地球規模課題の解決を目指すわが国の姿勢を、開発協力の推進を通じて明確に示し訴求する必要がある。加えて、国内においても、開発協力が官民連携の下に行なわれ、結果としてわが国の国力向上につながることを各界・各層へ広く、わかりやすく、様々な場を活用して情報を発信していくことが重要である。現行大綱においても、「情報公開、国民及び国際社会の理解促進」として言及されているところであるが、今次改定にあたっても、この点に引き続き留意すべきである。また、わが国の国際的な貢献を示すことで、世界の国・地域との連帯を深め、ネットワークの一層の拡大、国際標準化に向けた連携の強化、ひいてはわが国の国際的な地位を高め、影響力の拡大につなげていくことが重要である。これらは、現行大綱の「国際機関、地域機関等との連携」においても指摘されており、今後も十分留意した取り組みが求められる。
(５) その他
なお、ODAの無償・有償資金協力や技術協力、JICAの海外投融資、その他政府関係機関による各種開発協力メニューの制度設計・改善等に関する要望については、経団連提言「戦略的なインフラシステムの海外展開に向けて」（2022年3月15日）を参照願いたい。
- 経団連提言「グリーントランスフォーメーション（GX）に向けて」（2022年5月17日）の「４. 2050年CNを実現するために必要な方策（GX政策パッケージ）」の「(3) CN実現に向けた諸政策 ⑧ 攻めの経済外交戦略」参照
- 経団連提言「アフリカの内発的・持続的発展に貢献する－TICADを超えてアフリカの真のパートナーへ－」（2022年5月17日）の「Ⅲ．具体的施策：ビジネスの基盤となる各種インフラの整備」の「４．ソフト・インフラの整備」参照
- 経団連提言「戦略的なインフラシステムの海外展開に向けて－2021年度版－」（2022年3月15日）の「Ⅱ．戦略的なインフラシステムの海外展開に向けた具体的要望」「１．対日本政府・関係機関等」の「(6) 官民一体となった案件の形成」の「④ O＆Mに関する支援等」参照
- 11月11日にカンボジアで開催されたASEAN首脳会議は、昨年4月にミャンマーと合意した暴力の即時停止などの「5項目の合意」について、ほとんど進展が見られないとして、「実現のための具体的かつ実践的で測定可能な指標を、具体的なスケジュールとともに示すこと」の必要性に言及。