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ペーパーワーク負担の実態と改善方策に関する調査報告

補論 海外調査結果


統計制度委員会ワーキンググループ 栗原 潤 座長は、先進諸外国が進めている報告者負担軽減策について具体的な情報を得るため、カナダ及び米国について海外調査を実施した。
いずれも現地での担当者へのインタビュー・資料収集を行うとともに、帰国後も、担当者に対するE-MAIL・国際電話にて、継続的に調査を行った。

カナダ調査時期:2000年1月13日〜14日
訪問先:カナダ統計局
米 国調査時期:2000年2月17〜18日
訪問先:商務省センサス局・経済分析局、
労働省労働統計局、大統領府行政管理局

時間的制約のため未だ完全な情報に基づく結論ではないが、両国の報告者負担軽減策は、積極的かつ情報公開原則に基づき実施されている。カナダ、米国両国とも、デジタル情報化、国際化・州際化、サービス化への動きに対応し、統計制度の見直しを行い、具体的行動を実施している。こうした政府の動きには、統計記入側の企業との協力体制が重要であるという認識が底辺に存在している。この結果として、統計精度の向上、統計把握範囲の拡大を求める一方で、統計概念の整理、統計収集方法の簡素化に向けて、官民の協力体制が着実に形成されつつある。
また、統計関連官庁の統計精度向上に向けた努力は、ほとんど、報告書として発表されるか、担当者に直接インタビューすることが可能となっており、トランスペアレンシーの上で評価出来る。
本海外調査結果では、両国(カナダ・米国)における、(1)統計制度改善の動き(2)報告者負担軽減のための方策(3)重複調査項目の統合努力(4)その他の活動について、という視点からまとめた。


  1. 統計制度改善の動き
    1. カナダ
    2.  近年の税制の変更により、カナダ統計局は、より精度の高い統計作成を、カナダ全体及び州レベルで要求されている。これに伴い、当然のことながら企業側に対し統計記入負担が増大することが予想された。こうした事態に対し、カナダ統計局は、統計記入システムの統合、税務資料の援用を始め、企業側との合同作業を実施し、企業側負担の最小化を実施している。
       1996年秋、カナダでは、州をまたがる企業の経済活動に課せられる税金(売上税)に関し、統計的根拠を基にして、連邦政府と州政府(Newfoundland, Nova Scotia, and New Brunswick)との間で配分するという合意がなされた(Harmonized Sales Tax: HST)。これをうけて、カナダ統計局は、従来のマクロ統計に加えて、州レベルでも精度の高い統計作成を要求されるようになった。この時、税務当局(Revenue Canada)は、企業所得報告等の内部資料提供を、統計作成の為に統計局に申し出ている。こうして、統計局は、出来るだけ企業側の負担を高めずに、詳細な統計作成・修正計画を1997年から立案したのである。
       同時に、こうした国民経済レベル及び州レベルでの体系的な統計調査作成は、地域産業連関表の作成を可能とさせるようになった。地域産業連関表は、地域開発政策策定の基礎とする為、従来要求されてきたが、上記HST合意により統計局内で積極的な取り組みが出来るようになった。

    3. 米国
    4.  デジタル社会の到来を受けて、現在、米国では、Paper Reduction Act of 1995 (PRA) 1のもと、統計制度の抜本的見直しが実施されている。が、PRAのもとでの経緯を述べる前に、従前の統計制度改善化努力を簡単にまとめてみたい。まず特徴としては、歴史的経緯から関連各省庁が独自で管理運営されており、この点では日本と同じ経験を持つ。また、日本同様、統計制度改善の努力は、長い間、適宜実施されてきていると言える。1975年、行政予算庁(OMB)内に連邦統計方法論委員会(the Federal Committee on Statistical Methodology (FCSM))を設置し、それ以降、委員会の検討成果を報告書(Statistical Policy Working Papers (SPWPs))として発表してきた。
       デジタル情報化の動きを受け、1994年の報告書(SPWP22)では、統計情報を連邦政府内で共有し、統計精度を上げ、統計作成コスト(調査側・報告側共に)の軽減を目標として掲げ、積極的に行動を起すよう説いている。また、時を同じくしてOMB内に情報共有化のタスクフォース(the Data Sharing Task Force)を設置している。SPWP22に基づき、上記目標の検討を実施する為、the Interagency Confidentiality and Data Access Group (ICDAG)を1995年に設立し、1997年には統計制度再構築の為の"Interest Group"として組織活動を強化している。
       こうした過去の経緯を踏まえてPRAが、デジタル化の到来、統計記入作業を含むペーパーワーク負担の軽減を標榜した形で1995年に成立した訳である。その関連で、"Statistical Programs of the United States Government: Fiscal Year 2000"が1999年10月27日付けで、行政管理庁(OMB)から議会に提出されている。こうした中、統計政策連邦組織間調整委員会(the Federal Interagency Council on Statistical Policy (ICSP))が各省庁所管統計の統合・総合的利用等を目的とした受け皿機関として活動している。

      1. 行政側から求められる書類作成等の情報提供に関する報告者負担の最少化を図ることを目的とした法律。毎年度、具体的な数値目標を立てて、報告者負担の削減を実現している。

  2. 報告者負担軽減のための方策
    1. カナダ
      1. PIPES/UESP――より詳しく(PIPES)、より簡単な(UESP)統計制度を目指して
         詳細な統計調査を出来るだけ企業側の負担を高めずに実現するという目的は、Project to Improve Provincial Economic Statistics (PIPES)という計画により、具体的に実施されている。特に企業が記入を要求されている統計は、全体で227の数値統計記入調査、420の記述式アンケート記入調査がある。こうした統計に関して、統計報告負担が高まると、統計局に抗議が集まり、また、ブランクのまま統計用紙返却という結果におわることが多いと言われている。統計局では、こうした事態を出来るだけ避けて、記入負担を簡略化する計画が実施されている。その計画とは、Unified Enterprise Statistics Program (UESP)と呼ばれている。
         具体的な目的は七つあり、それぞれ、(1)主要企業の統計は体系的に把握すること、(2)特に州際・業際で活動している企業(complex enterprise)9,000社には特別の配慮を行い体系的に把握すること、(3)カナダ全体のみならず地域の経済統計も同様に正確性を保つこと、(4)標準的推計方法を用い、統計系列間での不整合を無くすこと、(5)企業の統計記入負担を最小限にする為、政府内部資料を可能な限り利用すること、(6)企業調査には、統一的な概念、定義、質問項目で考えられるよう調整すること、(7)統計精度に関する検討プログラムを実施すること、である。
        (参考資料: "Unified Enterprise Statistics Program," Statistics Canada, Technical Series No.1; "Paper on the Project to Improve Provincial Economic Statistics form the Joint IASS/IAOS Conference," Statistics Canada, Technical Series No. 27)

      2. 主要企業に対する統計局の積極的な働きかけ(KPMP)――a "One-window Approach"
         カナダでは国民経済の中で極めてウェイトの高い企業――売上規模上位300社でカナダ全体の30〜35%、上位80社で、全体のおよそ20%――に関して、下に示した、Key Provider Manager Program (KPMP)を実施し、出来るだけ企業側の報告負担を軽減する計画を実施している。この中では、いわば統計報告の「窓口一本化」("One-window Approach")を行い、統計概念・定義に関する混乱等を防ぎ、統計精度向上・報告者負担軽減を実現しようとしている(主担当のMonique Gaudreau女史によると、現在、9人のスタッフが80社を中心に実施している。今後、順次対象企業範囲拡大の方向とのこと)。
         上記UESPの第一の目的として、主要企業の統計は体系的に把握することが挙げられている。これに関しては以下の三点に関して相互理解が、統計局と企業側協力体制が築きあげられつつある。その三点とは、(1)主要企業の統計はカナダ経済の動向を正確に把握する為に極めて重要であること、(2)主要企業は、規模が大きいだけに、統計調査の整合性が重要になること、(3)主要企業側でも、自らの企業のみならず、他企業も含めて体系的に経済情報が利用できる事は、企業戦略情報としても重要であること、である。
         具体的行動としては、Key Provider Manager Program (KPMP)と呼ばれている計画に整理されている。この中で、(1)企業側での統計報告者と統計局側での統計収集者との両者間での概念統一、(2)より精度の高い統計を実現する調査を目指した意見調整が実施されている。
        (参考資料: "Coherence Analysis--Case Study from the Key Provider Manager Program," Statistics Canada, Technical Series No. 31)

    2. 米国
      1. 統計制度の抜本的見直し――体系的連邦政府統計制度の構築"FedStats"/"One-stop Shop"
         デジタル時代を迎え、米国政府は速やかに統計制度の抜本的改革を実施している。1997年、最初の目的は利用の簡便性であるが、七十程ある連邦政府の統計システムをあたかもVirtualに一つの集合体として"One-stop Shop for Federal Statistics"を形成した。これは、OMBの統計政策連邦組織間調整委員会(ICSP)が中心となって実施している。
        (参考資料: Gregg, Valerie and Dippo, Cathryn S. (1999), "FedStats: Partnering to Create the National Statistical Information Infrastructure of the 21st Century," Proceedings of the Section on the Government Statistics, American Statistics Association.)

      2. 厳しい報告者側からの「無回答」――Nonresponse equals High Burden
         米国労働省によると、報告負担が重いかどうかは、カナダと同様、報告者からの厳しい「無回答」(Nonresponse)という形で現われてくるという。従って米国労働省では、いかなる形でこの「無回答」を無くすかということに主眼が置かれている。
        (参考資料: Chun, Young I., and Robertson, Kenneth W. (1996), "Reducing Nonresponse in Business Surveys," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 980-985.;Chun, Young I, and Robertson, Kenneth W. (1995), "The Effects of Advance Letters and Reminder/Thank You Letters on Reducing Nonresponse in an Establishment Survey," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 1151-1156.)

      3. 報告者側の「参加意識」を高める方法を探る
         米国労働省では、報告者の動機、報告負担と統計精度について常に興味を抱いている。5年前に、大掛かりな調査が実施され、その中で、民間報告者側と政府記録係との共同作業による「参加意識」の醸成、電話と個別訪問との差による統計精度の差などを丹念に調べ報告している。
        (参考資料: Kennedy, James and Phipps, Polly (1995), "Respondent Motivation, Response Burden, and Data Quality in the Survey of Employer-Provided Training," presented at the American Association for Public Opinion Research Annual Meeting, Ft. Lauderdale, Fl.; Phipps, Polly, Butani, Shail, and Chun, Young I. (1995), "Research on Establishment Survey Questionaire Design," Journal of Business and Economic Statistics, Vol.7, pp. 337-346.)

  3. 重複調査項目の統合努力
    1. カナダ
      1. 統計記入負担軽減への解決方法――報告負担軽減をも視野に入れたTask Forceの設置
         KPMPを実施する中、統計局内に特別なタスクフォース(Task Group on Data Acquisition for Enterprise)を結成し、企業からの情報収集効率化、企業側負担軽減を検討している。その報告書の中では、"Some of the major factors considered are the need to keep the respondent response burden to a minimum."と企業負担の軽減努力を明記している。加えて報告書の中で、将来に向けて幾つかの改良手段を挙げている。その中には、(1)統計的に有意な差を生まない、統計記入不用上限金額(exclusion thresholds)の設定、(2)サンプリング調査によるexclusion thresholdsの測定、(3)負担軽減検討の為のDepartment Management Committee on Data Acquisition for Enterpriseの常設、(4)企業負担に対する不満に対応する横断的機関の設置、(5)既存統計資料利用の徹底を図る研究努力の推進、(6)統計収集方法評価に関する研究強化、(7)電子技術利用等によるuser friendly and personalizedな統計収集技法の導入、(8)各種調査間による統計収集時期の調整、(9)調査担当者の調査回答者との木目細かいまた頻繁な接触、(9)統計概念に関する統計回答者側からの理解度向上、(10)KPMPの続行、(11)個々の統計回答者に関する記録保持、が含まれている。

      2. 統計記入負担軽減への解決方法――報告負担軽減を目的とする官民「対話」組織設置
         現在、統計局では、こうした問題意識から、企業側との対話による統計精度向上・統計記入負担軽減方策としてRespondent Relations TaskforceやContact Management Systemを構築し、様々な評価方法が現在実施されている。
        (参考資料: "Task Group on Data Acquisition for Enterprise," Statistics Canada, Technical Series No.25; "Key Provider Manager Program: 1998-99 Program Report," Statistics Canada, Technical Series No. 46, (esp. p. 7))
         また、同時に、中小企業に対しても、Ombudsman for Small Businessを制度化して、統計制度の微調整を行っている。

      3. 統計記入負担軽減への解決方法――税務統計利用
         主要企業に加え、170万程ある事業所から正確な統計資料を収集し、カナダ全体及び州毎に設備投資、生産活動を推計するのは極めて困難な作業である。この為、税務統計を利用して、統計精度向上、記入負担軽減を実施している。
        (参考資料: "Use of Tax Data in the Production of Provincial Economic Statistics," Statistics Canada, Technical Series No. 42)

    2. 米国
      1. 統計記入負担軽減への解決方法――オンライン報告の積極利用
         カナダでは、統計のオンラン報告が主要企業に対して実施されつつあるが、米国では、更に規模の大きい、雇用統計(対象40万事業所)に関して、オンライン報告を実施する計画で統計制度の再変更を実施している。
        (参考資料: Clayton, Richard L. (1997), "Implementing Fully Electronic Data Collection in the Redesign of the Current Employment Statistics Survey," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 295-297.;Clayton, Richard L. and Werking, George S. (1995), "Using E-Mail/World Wide Web for Establishment Survey Data Collection," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 527-532.)

      2. 統計記入負担軽減への解決方法――「紙」から「電話」へ
         また、消費者物価に関しては、the Information Technology Management Reform Act (ITMRA)に基づき制度変更を実施しているが、用紙による記入から、電話集計による作業に移行させている。この移行に関して、統計精度の変化に関しても検討を加えている。
        (参考資料: Dillman, D.A., Sangstar, R. L., Tarnai, J. and Rockwood, T. H. (1996), "Understanding Differences in People's Answers to Telephone and Mail Surveys," in New Directions in Program Evaluation Series: Currrent Issues in Survey Research, Marc T. Braverman and Jana Kay Slater, eds. New York: Jossey-Bass, forthcoming)

      3. 統計記入負担軽減への解決方法――内部政府統計利用
         米国における省庁間の統計相互利用に関して、近年議論が活発化されてきたのは、冒頭に述べた通りである。内部利用に関しての「障害」を発見し、その解決方法、報告義務などが現在、政府内で議論されている。
        (参考資料: Spolarich, Peter T. (1995), "Barriers to Data Sharing in the Federal Statistical System," Proceedings of the Section on the Government Statistics, American Statistics Association.; de Wolf, Virginia A, (1997), "The Interagency Confidentiality and Data Access Group," Proceedings of the Section on the Government Statistics, American Statistics Association.; Shettle, Carolyn, Ahmed, Susan, Cohen, Steve, Miller, Renee and Waite, Preston (1997), "Improving Statistical Reports from Government Agencies through the Reports Review Process," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 451-462.)

  4. その他の活動
    1. 統計記入負担の軽減に関して敏感なカナダ統計局
    2.  繰り返しになるが、上記の様に、統計局は大企業、中小企業共に、いかなる形で記入負担を軽減すればよいかを常に考えて行動している。最近におけるその証左として、1999年12月6日に開かれた会議"the UES Walkthrough Conference"の記録が挙げられよう。カナダ当局が、会議で強調された点は、(1) 「全国・地方レベルで同等(roughly equal for each province and territory)」の「統計精度(good quality)」の実現、(2) 経済活動の「包括的(broadly comprehensive)」把握、(3) 統計回答者に対する「極めて厚い配慮(highly sensitive to the burden they impose on respondents, small and large)」の三点である。
      (参考資料: "UES Walkthrough," Statistics Canada, Technical Series No. 48)

    3. 統計概念の統一問題、統計の定義の明確性
    4.  カナダ及び米国で、統計精度を大きく左右する要因として、統計概念の統一問題、統計の定義の明確化が議論されている。詳細な事前情報が欠けていると、当然のことながら、企業(統計記入担当者)によって統計概念把握が異なる。このように、統計の定義がマチマチである為に、集計結果を素直に把握することが躊躇されることがある。特に、本社と支社・地方営業所における間接費の負担は、本来どの地域で、どの業種でコストが発生したのかを判定するのが難しい。従って、出来るだけ統一的な概念で、地域・業種配分を実施する努力がなされている。
      (参考資料: カナダでは"Treatment of Head Offices and Other Support Units in the UES," Statistical Canada, Technical Series No. 47; 米国では、Schober, Michael and Conrad, Frederick (1998), "Response Accuracy When Interviewers Stray From Standardization," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 940-945.)

    5. 質問項目の適切性
    6.  カナダ及び米国で、質問項目が適切かどうかという点に関しても、担当官がチェックを行い出来るだけ「記入しやすい質問表」にする努力がなされている。
      (参考資料: カナダでは、"Complexity Scale for Business Questionnaires" Statistics Canada, Technical Series No. 39; 米国では、Dippo, Cathryn S., Chun, Young I. and Sander J. (1995), "New and Tested Strategies for Designing the Deta Collection Process," in Business Survey Methods, B. Cox, et al. (eds.), New York: Wiley & Sons, pp. 283-311.)

    7. 統計精度向上の為の方法と測定方法
    8.  カナダ、米国共にサンプリング方法等、統計精度向上には極めて熱心な形で取り組んでいる。
      (参考資料:カナダでは、 "The Data Quality of the 1997 Unified Enterprise Survey (UES) Pilot," (Jan., 2000); "Realizing and Measuring Quality Improvements in Provincial Economic Statistics," (Aug., 1998); 米国では、Searson, Michael A. and Farmer, Tracy (1997), "Quality of the BLS Business Establishment List as a Sampling Frame," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 11-20.;Butani, Shail, Stamas, G., and Brick, Michael (1997), "Sample Redesign for the Current Employment Statistics Survey," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 517-522.; Rosen, Richard, O'Connell, David, and McKay, Robert (1997), "Developing an Integrated System for Mixed Mode Data Collection in a Large Monthly Establishment Survey," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 198-203.; Goldenberg, Karen L, et al. (1997), "Procedures for Reducing Measurement Error in Establishment Surveys," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 994-999.; Butani, Shail, Robertson, Kenneth W., and Mueller, Kirk (1998), "Assigning Permanent Random Numbers to the Bureau of Labor Statistics Longitudinal (Universe) Data Base," Proceedings of the Section on the Survey Research Methods, American Statistics Association, pp. 451-462.)

    9. 絶えざる検討――統計調査全体の適切性
    10.  カナダ統計局では、常に経済統計に関する調査の必要性の検討を実施、適宜報告書を提出している。米国の場合、経済統計は、三年毎に、統計精度、発表時期、統計内容と報告義務が、OMBによってチェックされる形になっている。(例えば労働省の場合、OMB Statistical Policy Directive Number 3)
      (参考資料: "Study of Business Survey Questionnaires" Statistics Canada, Technical Series No. 38; Statistics Canada Quality Guidelines, third ed., Oct., 1998; "An Outline of Statistics Canada's Quality Assurance Framework," (Dec., 1997); "Notes on Quality Assurance of Statistics Canada Outputs, (Jan., 1981))

    11. 統計局の企業負担最小化努力――海外事例の収集
    12.  統計局は、KPMPを実施するにあたり、海外事例を調査している。その結果、オーストラリア(Australian Bureau of Statistics)、オランダ(Statistics Netherlands)及び英国が、カナダと同様の目的の統計精度向上プログラムを実施していることが判明した。また、カナダとは異なる方法だが、同様のプログラムをフランス(Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE))が実施していることもカナダ統計局は把握している。同時に、米国センサス局が統計概念の企業間での不整合性が統計精度に重大な影響を与えることについて調査していることも、カナダ統計局は把握している
       また、ドイツ、韓国、デンマーク、ハンガリー、ニュージーランドといった国では、政府当局自身、統計の精度、統計負担、統計概念整理といった問題に関心を持っているものの、実際の行動はなにも取っていないとのことである。
      (参考資料: "Coherence Analysis--Case Study from the Key Provider Manager Program," Statistics Canada, Technical Series No. 31)。

以 上

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