日本経団連：外国人受け入れ問題に関する提言 (2004-04-14)

（付加価値創造力を高めるために外国人の力を）: 戦後の日本は、労働力の同質性、均質性を力に経済大国となったが、少子化・高齢化の進展に直面し、専ら労働力の“マス”の力に頼って経済を発展させることはもはや困難になっている。国立社会保障・人口問題研究所の人口推計（中位推計）によれば、2006年から総人口が減少に転じる見込みになっているが、私たちは、その“埋め合わせ”のために、外国人の受け入れを進めていこうとは考えていない。新ビジョン『活力と魅力溢れる日本をめざして』をとりまとめる際に日本経団連が行った試算によれば、2025年度までの期間において労働力人口の減少が潜在成長率を押し下げる程度は年平均で0.2％程度であり、技術革新を通じてイノベーションを着実に進めていけば十分克服できるレベルである。そこで本提言では、多様性のダイナミズムを活かし、国民一人ひとりの“付加価値創造力”を高めていく、そのプロセスに外国人がもつ力を活かすための総合的な受け入れ施策を提案する。
（高度人材の積極的受け入れ）: いわゆる高度人材については、既に1990年代以降、グローバルな大競争が展開されており、今や、モノやカネ、情報にとどまらず、多くの人が国境を越えて頻繁に移動し活動する状況となっている。また、1995年に発効したＷＴＯのサービス貿易に関する一般協定には、多角的な国際協定としては初めて、人の移動についての規定が盛り込まれた。さらには、ＦＴＡ（自由貿易協定）やＥＰＡ（経済連携協定）の締結に向けた二国間の通商交渉のなかでも、より具体的な人の移動の自由化が議論されている。
日本では、1999年７月の閣議決定において、外国人の受け入れに関しては、まず専門的・技術的分野の外国人について、「日本経済の活性化や一層の国際化を図る観点から、受け入れをより積極的に推進」することを掲げた。しかし政府は、縦割り行政の壁に阻まれ各省庁が連携して施策を展開していない。現状を放置したままでは、日本において外国人がその能力を十分に発揮することは難しく、受け入れが進まないというのが私たちの結論である。
本提言において、各省庁の所管する外国人受け入れ関連の施策を一元化するために「外国人庁」（仮称）、あるいは「多文化共生庁」（仮称）の創設に向けた検討を求めたのは、そうした問題認識からである。加えて、外国人を受け入れているのは地域であり、国の関係省庁だけではなく、地方自治体も一体となって、総合的な政策を展開する必要がある。
（現場で働く外国人の受け入れとそれに伴う問題の解決）: 政府は、一方で単純労働者の受け入れを「経済社会と国民生活に多大な影響を及ぼす」との理由から、「慎重に対応する」という方針を打ち出している。経済原則から考えても、労働集約的で付加価値の低い商品については、国内生産から海外生産にシフトしていくのは当然の流れである。グローバルに経営を考えると、国内に人件費の安い外国人を導入することによって、国内で生き残りを図るという経営戦略は長続きするものではない。
しかし実態をみると、日本には、現場で働く外国人が相当数流入し就労・生活している。その多くはブラジル人を中心とした日系人であり、現在その数は23万人にものぼり、しかも最近では定住化する傾向が強まっている。
日本経済が長期にわたり低迷するなかで、日系人などの外国人が職を得られる背景には、日本人、とりわけ若者が働きたがらない仕事が存在するという現実がある。多くの企業関係者は、日本人の若者に現場で働いてもらいたいという期待を抱いており、また日本人の若者が専門知識、技術・技能を身に付けられるよう、企業、高校や大学、行政などが連携して、その職業能力・意識の向上に取り組む必要もある。しかし、日系人など外国人が日本人の就きたがらない現場で働いているという現実を直視しなければならない。
日本の労働力人口が減少していくなかで、女性や高齢者の力を最大限に活用したとしても、日本人では供給が不足する分野は、今後さらに増えていくことが予想される。その対策としては、まずは労働生産性の向上や就労環境・労働条件の改善を図ることが求められる。しかし、それでもなお、たとえば、福祉分野を中心としたサービス分野、あるいは農林水産業などの第一次産業分野などにおいては、日本人だけでは労働力不足が深刻化するであろうという見方もある。現場で働く外国人の受け入れを巡る問題をいつまでも先送りにすることはできない。
（外国人を受け入れるための三原則）: こうした現実を踏まえ、日本も外国人受け入れの原則を決めておかなければならない時期を迎えている。
第一に、外国人の受け入れは、その質と量の両面で、十分にコントロールされた、秩序あるものでなければならない。現在の受け入れは、在留資格というかたちで、日本国内での活動に質的な要件が課されているが、その総数については何ら規定がない。そこで、今後の受け入れに当たっては、求められる職種・技能の要件や受け入れ人数、期間を明確にし、合理的な基準で客観的な判断を行っていくことが必要となる。これは、来日する外国人の就労、生活の環境を良好に保つためのものでもある。
第二に、受け入れる外国人の人権や尊厳を損ねるものであってはならない。人間の尊厳に関わるような劣悪な労働条件や生活環境、あるいは賃金などをはじめとする差別が許されないことは当然のことである。労働基準法、最低賃金法、労働安全衛生法などの労働法制についても、日本人を雇用する場合と同様に遵守することは、企業として当然の責務である。また入国時だけではなく在留期間中においても、外国人の生活や就労の実態について、行政が必要に応じて把握、確認できるようにしておくことが必要である。
第三に、外国人の受け入れは、受け入れ企業や外国人にとって有益なものであることは当然として、さらに受け入れ国、送り出し国の双方にとってメリットのあるものでなければならない。とりわけ高度人材はどのような国でも、政治や経済、産業、文化を支える重要な存在として、大きな期待が寄せられている。日本において、このような人材が十分に活用され、才能や技能等が磨かれる環境が整備される必要がある。日本で活躍する彼らが満足し、また受け入れた企業もメリットを感じることになれば、日本と送り出し国との間で、経済的、文化的な交流の機会がさらに拡大していくことが期待される。また、外国人を受け入れることによって、日本国内の就労環境や労働条件の改善が妨げられてはならないことはいうまでもない。

こうした原則のもと政府には、３年、５年と期限を定めて具体的に施策を展開しつつ、透明かつ安定的な外国人の受け入れシステムを確立することが求められる。

外国人の一層の活用を考える際には、受け入れようとする企業の側において雇用管理、人事諸制度などのシステムを改革することが必要となってくる。日本企業において外国人を働きにくくしている阻害要因を取り除くことは、日本人にとっても必要なことである。

(1) 異文化シナジーを生み出す経営のあり方

現在、企業経営においてダイバーシティ・マネジメントが必須のものになりつつある。ダイバーシティ・マネジメントとは「多様な人材を活かす戦略」であり、従来の企業内や社会におけるスタンダードにとらわれず、多様な属性（性別、年齢、国籍など）や価値・発想を取り入れることで、経営環境の変化に迅速かつ柔軟に対応し、企業の成長と従業員の自己実現につなげようとするものである。これは、文化的な多様性を活かす経営という意味で「異文化経営」と呼ばれている。
もちろん多様性は、組織の効率的な運営に様々な影響を及ぼす。多様性によって組織の一体感が欠如したり、コミュニケーション・ギャップが発生する、あるいは意思決定に要する労力と時間が増大するといったことも考えられる。その一方で、多様性は「異文化シナジー」というべきプラスの効果を組織にもたらすとも考えられる。異文化シナジーを持つためには、構成員が互いの違いを認識しつつ、異なった方法が創造的に結合されることによって、組織の運営や仕事の進め方において最善の方法が生み出されることが期待されるのである。
従来の「異文化経営論」では、国ごとの文化の差に焦点をあて、その理解を深めて多様性に対応することによって企業経営を円滑にしていくことに主眼が置かれてきた。しかしグローバル化がさらに進展し、世界規模で迅速な市場ニーズへの対応を求められている今日においては、ことさらに差異を強調するのではなく、異なる文化を超える経営が必要になる。その意味で「異文化経営」は、新たな次元に入っており、企業はそのなかで外国人の活用も位置づけていくことが求められる。

(2) 外国人を受け入れ、活用するにあたって留意すべき点

日本経団連が今般実施した「外国人受け入れ問題に関するアンケート調査」によれば、外国人を活用している企業は、社内システム上の問題点として「文化・習慣の違い」（42.1％）、「職場内での意思疎通」（41.5％）をあげている（図表１）。また、外国人を活用しない理由としては、そもそも「外国人雇用のニーズがないこと」「接客業が中心となるため、言葉や文化の違いがネックになると考えること」などがあげられている。また、外国人受け入れにあたっての日本企業の課題を聞いたところ、「会社・従業員の意識改革」（44.9％）が最も多く（図表２）、その具体的な意見として、「社内のシステムだけでなく、従業員の意識に問題がある。グローバル時代にそぐわない排他的な意識が問題となる」といった声も聞かれた。日本企業が外国人を活用するにあたり課題となるのは、文化、語学、意識といったものであることが窺われる。

そうした文化、意識の改革と並んで、日本企業が外国人を活用するために必要なことは、外国人を適正な報酬で有効かつ適切に活用し得る仕組みづくりである。外国人が働きがいを感じ得る仕事と処遇を提供することが不可欠であろう。
日本で働く外国人、とりわけ専門的・技術的分野の外国人は、多様な雇用形態のなかから自ら適したものを選び、そのなかで自己のキャリア・パスを描きたいと考えている者も多い。日本での在留が短期であっても、その期間で自分に何ができるか、その次のステップとして何をするかを強く意識している。そのような姿勢で仕事に取り組む外国人が積極的に選択できるような働き方の選択肢を準備する必要がある。
こうした外国人には、日本企業の長期雇用を前提としたキャリア形成や賃金構造はなじみにくく、海外から優秀な人材を集められるかは疑問である。世界的な人材獲得競争はますます激しくなっており、長期雇用だけではなく、たとえば限られた期間の雇用を前提に、職種や担当業務を限定し、報酬なども在職期間の貢献に連動した刺激的なものとするといった選択肢を準備するなど、多様な対応をとることが求められる。これは、同じような働き方を望む日本人にとっても望ましいことであろう。
加えて、外国人社員に対する日常生活を含めたケアも必要である。外国人を積極的に活用している企業は、平日の夜などに日本語教育を行うほかにも、日本に長く住んでいる外国人社員を先輩役として相談員の形で配置する、それぞれの職場でしっかりと面倒を見る庶務係をつける、できる限り海外赴任の経験がある上司をつける、などの工夫をこらしている。
また、外国人を活用するにあたり、法令遵守・機密確保のための仕組みづくりも重要な課題となろう。日本経団連のアンケートでも、「固有技術の海外流出」「機密の漏洩」などの不安があげられている。企業は、細かな事項でも契約書に記載することを心がけなければならない。
以上指摘した点は、日本企業の置かれた経営環境のなかにあっては、グローバルな共通の規範（World Values）と呼ぶことができよう。こうした規範をベースとして、企業独自の文化と融合させ、異文化シナジーを発揮させていくため、社内の意識を変え、同時にシステム・制度を整えていくことが必要である。

３．国と地方自治体が一体となった整合性ある施策の推進

(1) 外国人受け入れ問題本部の設置、外国人庁（仮称）の創設検討

周知のとおり、日本では出入国管理及び難民認定法（以下、入管法という）によって、外国人の在留資格を審査した上で、入国及び就労・就学を認めている。日本に入国し在留する外国人に係る問題は、関係する省庁や地方自治体が一体となって対応すべきところであるが、関係省庁や地方自治体が日常、情報を共有し連携をとりあい、共同して問題解決を図るような体制にはなっていないのが実態である。
1990年の入管法改正以降、外国人の入国・在留は大幅に拡大したが、それに対応して国が総合的な施策を推進したとは必ずしもいえない。そうした状況のもと企業は、外国人を十分活用しきれておらず、また外国人が実際に居住し就労する都市では、地方自治体、ＮＰＯ、ＮＧＯなどが具体的な問題解決に追われている。外国人に対する社会保険の不備、居住環境の悪さなど日本側の問題に加え、子弟教育や日本語修得への努力不足、地域コミュニティとの摩擦など、外国人側に起因する問題も含め、その対応は企業や地域に委ねられているのが実態である。
以上のような状況を改善するため私たちは、国に対して、外国人受け入れに関する検討体制の整備と外国人に係る諸問題を総合的に企画・立案し、必要な調整を行うため、内閣に「外国人受け入れ問題本部」（仮称）を設置するとともに、内閣府に「特命担当大臣」を置くことを提案する。同本部は、当面は閣議決定により設置し、本部長を内閣総理大臣、副本部長を内閣官房長官及び特命担当大臣、本部員を他のすべての閣僚とし、これに関する事務は内閣府の協力を得て内閣官房が行うものとする。
同本部は、外国人受け入れ全般の基本方針を企画・立案することを主な任務とする。また、出入国審査をになう法務省、査証発給を行う外務省、日本語修得、子弟教育に係わる文部科学省・文化庁、医療保険、年金、さらには外国人の雇用管理などを担当する厚生労働省、地方自治体への支援を行う総務省などの関連省庁との間で、具体的な施策に関する総合調整を行う。また施策の展開に当たっては、地方分権の原則を踏まえつつ、外国人集住都市など地方自治体、ＮＰＯ、ＮＧＯなどとの連携を重視すべきである。
加えて国は、将来的に「外国人受け入れに関する基本法」（仮称）を制定し、さらにその取り組みを強化すべきである。さらに外国人受け入れに係る施策を一元的に管轄する「外国人庁」（仮称）、あるいは「多文化共生庁」（仮称）の設立について、その是非を含めたあり方を検討すべきである。

(2) 新しい就労管理の仕組み

入管法に基づき入国が許可された外国人については、その在留資格に基づき日本国内で就労・就学することが可能となる。そして、企業などにおいて就労した者について、職業安定法施行規則に基づき、国が外国人を雇い入れている企業から雇用状況の報告を受けることとなっている。しかしこれは、外国人個々の情報を報告するのではなく、企業が雇い入れている外国人をいわば概数的に報告するものであり、そのため現行制度のもとでは、国として外国人の就労実態を把握することができていない。
外国人の入国管理制度は、入国事前審査（査証等）、入国審査（上陸許可）及び在留審査・退去強制（在留管理）に分けられるが、就労管理の観点から最も重要なのは、入国後管理である。現行制度のもとでは、入国管理局による在留資格の変更、在留期間の更新等、市町村による外国人登録制度、厚生労働省による外国人雇用状況報告などがあるが、外国人労働者の権利を確保し、不法就労・不法在留を防止し、国内労働市場を保護するためには、入国後管理の制度を根本から改める必要がある。私たちは「中間とりまとめ」において、「外国人雇用状況報告」の拡充を提案したが、現状を踏まえれば、同制度を強化しただけでは、就労管理の徹底はできないと思われる。諸外国においても、アメリカ、ドイツ、イギリスなどが既に就労管理の仕組みを導入しており、所管の一元化、情報の共有化も進んでいる（図表３）。

こうした事例を参考として私たちは、図表４のとおり、企業が提供した外国人の個人情報をデータベース化し、地方自治体や社会保険庁などの公的機関が活用できるようにするために、「外国人雇用法」（仮称）を制定することを提案する。同法に基づいて、現在、指針（外国人労働者の雇用・労働条件に関する指針）にとどまっている外国人雇入れ時の在留資格確認を義務化する。そして、外国人の労働条件の確保、社会保険加入状況の確認などを目的に、外国人の採用・離職時において報告する義務を雇用主に課し、その情報をもとに外国人雇用データベースを構築する。そのデータベースは、入国管理局、公共職業安定所、労働基準監督署、社会保険庁などが厳重な管理の下で共有する。また市町村が保有する外国人登録の記録と照合できるよう連携する仕組みを築く。なお新法制定の前提として、入管法、外国人登録法、社会保障関連法令、労働法令などの既存法制を整合性あるかたちで見直すことが求められる。
企業の側においても、同法に基づき雇い入れた外国人の情報を提供する一方で、日本人とは異なるダブル・スタンダードを設け、日本人より低い労働条件で雇い入れたり、外国人だけを合理的な理由もなく解雇したりすることがあってはならないことを再確認する。労働基準法、最低賃金法、労働安全衛生法などの労働法制について、日本人の雇用の場合と同様に遵守することは企業として当然の責務である。
なお、外国人を雇い入れる企業に対し、外国人雇用税を課すべきであるとの意見もあるが、税制における「公平の原則」に反することから、その導入は慎重に考えるべきである。外国人の受け入れに伴う社会的コストは一義的にその受益者が負担すべきものであるが、生産性の向上が直接、企業収益に反映され、また雇用の増加も図られることを考えれば、法人税や外形標準課税となる法人事業税等の納税というかたちで企業はその責務を相当程度果たし得るといえよう。

４．専門的・技術的分野における受け入れの円滑化

(1) 激化する人材獲得競争

国は、第９次雇用対策基本計画（1999年）、第２次出入国管理基本計画(2000年)において、「専門的、技術的分野の外国人労働者は、日本経済の活性化や一層の国際化を図る観点から、受け入れをより積極的に推進」することを掲げている。
世界的に、能力の高い専門的、技術的分野の人材獲得競争が激化しているなか、日本に在留するこの分野の外国人は登録者数（ストック）では増加しているが、入国者数（フロー）では必ずしも増加する傾向にない（図表５）。

そこで私たちは、企業からの高まるニーズへの対応、多様性のダイナミズムを基本とした経済社会の活性化といった観点から、専門的・技術的分野の外国人の受け入れを拡大するため、以下のような具体的な施策を講じるよう提案する。

(2) 受け入れ円滑化に向けた方策

５．留学生の質的向上と日本国内における就職の促進

(1) 留学生受け入れの意義と産学官の取り組み

外国人留学生の日本への受け入れは、諸外国との相互理解の促進、人的ネットワークの形成、国際社会への知的貢献、そして学術研究水準の維持・向上による国際競争力の強化などを図る上で意義は大きい。
国は、「留学生受け入れ10万人計画」(1983年)等に基づき留学生の受け入れを進めている。留学生数は、この４年の間に中国などアジアを中心に倍増しており、本計画は2003年に達成された（2003年５月現在、109,508人）。
今後は留学生受け入れの意義を踏まえて、留学生の質を向上させる必要がある。特に事実上、就労目的で来日する留学生が増え、その一部が資格外の就労をし、また犯罪に手を染めることが社会問題化している。大学は入学時の選抜厳格化（日本語能力、基礎学力、目的意識の重視）、大学院生の受け入れ拡大、入学後の学籍管理、学生サポート体制の充実などが求められる。留学生の質を向上させていくためには、何よりもまず世界レベルで競争力のある大学を数多くつくりあげることが重要であるが、これは日本人学生にとっても望まれることである。
具体的な方策として、以下のとおり提案する。

(2) 日本国内における就職の促進

グローバリゼーションを背景に、日本企業においても国籍を問わず優秀な人材を確保しようという動きが出てきている。また、日本の大学におけるさまざまな研究分野において、既に重要な役割を担っている優秀な留学生の能力に注目する企業が増えている。一方、在学中の日本企業での就労経験をもとに、日本企業への就職を希望する留学生も増えている。
このような動向に対し、国は留学生の「留学」から「就労」への在留資格変更を積極的に認めることとしている。^（注２）しかし、実際の在留資格変更は、図表７のとおり、申請3,600件に対して許可が3,209件となっている（2002年末現在の留学生数は110,415人）。問題は、留学生数に比べて在留資格変更数があまりにも少ないこと、申請に対する不許可率が11％にのぼることである。

留学生の日本国内での就職は、専門的・技術的分野における外国人の活用にとって有効な方策である。本人の希望を前提としつつ、これを積極的に推進する。併せて、留学生による日本国内での起業を促進するための施策を実施していくことも必要である。
具体的な方策として、以下のとおり提案する。

６．将来的に労働力の不足が予想される分野での受け入れ

(1) 透明かつ安定的な受け入れシステムの必要性

既に述べたように政府は、いわゆる高度人材については、「受け入れをより積極的に推進する」とする一方、いわゆる単純労働者の受け入れについては「国民のコンセンサスを踏まえつつ、十分慎重に対応することが不可欠である」との方針を打ち出している。しかし、日本の総人口が減少していくなかで、女性や高齢者の力を最大限活用するとともに、労働生産性の向上、就労環境・労働環境の改善を図ることがまずは求められるが、そうした対策を講じたとしても、たとえば福祉分野を中心としたサービス産業^（注３）や農林水産業などにおいて、将来的に日本人では供給不足になる分野が出現することが予想され、また既に供給不足となっている分野も見られる。したがって日本は、これまで以上に多様な分野で外国人を受け入れることが必要になってこよう。他方、経済連携協定（ＥＰＡ）の交渉においては、たとえばタイやフィリピンなどから看護や介護等の分野の人材受け入れに対する強い要望がある。そのため、日本人では供給不足となると予想される分野において、こうした国々の要望も踏まえつつ、送り出し国において必要な人材を奪うことなく、送り出し国・受け入れ国の共存共栄が実現されるよう、透明かつ安定的な受け入れのシステムを確立していく必要がある。
これら分野での受け入れは、適切な能力・技術を確保しつつ、日本国内の雇用情勢への影響に十分配慮し、質と量ともに十分にコントロールできるものである必要がある。諸外国においては、労働市場テスト、受け入れ上限制、二国間協定等を組み合わせたかたちとなっている。日本でも、(1)在留資格の見直しや労働市場テスト等を通じて、求められる職種・技能の要件や受け入れ人数、期間を明確にすること、(2)ＥＰＡを含む二国間協定の締結を通じて、公的機関等による送り出し・受け入れ体制を確立すること、など秩序あるシステムを実現すべきである。
今後供給不足が予想される分野については、まず、看護など専門的・技術的分野として在留が認められているものの、入国・就労が困難となっている分野について、制度改革や各種支援等を通じ、受け入れ促進に向けた環境整備を行うべきである。次に、介護など入国・就労が認められていないものの日本において該当する資格があるなど一定の専門性が認められる分野については、一定の条件のもと、研修や就労を認める方向で検討すべきである。
なお、現場で働く労働者については、既に日系人等が国内の製造やサービスの現場で働いていること、会員企業を対象に日本経団連が実施したアンケートでも、製造業を中心に不足すると見通されていること（図表８）から、諸外国の事例等を参考にしつつ、その受け入れのあり方を検討すべきである。

(2) 看護、介護分野での受け入れ

看護および介護の分野は、将来的に供給が不足するともいわれており、また、現在ＥＰＡの交渉が行われているタイやフィリピンなどからの送り出しのニーズも高いことから、各々の分野で以下のような施策を展開することが重要である（図表９）。

図表９－看護師、介護福祉士の資格制度の概要
	看護師	介護福祉士
業務内容	免許を受けて、傷病者若しくはじよく婦に対する療養上の世話又は診療の補助を行うことを業とする者	登録を受け、介護福祉士の名称を用いて、専門的知識及び技術をもって、身体上又は精神上の障害があるものにつき介護を行い、並びにその者及びその介護者に対して介護に関する指導を行うことを業とする者
資格の特徴	業務独占資格	名称独占資格
養成課程	看護師国家試験に合格〈受験資格〉高卒後、指定を受けた看護系大学・看護系短大（３年）又は看護師養成所（３年課程）を卒業高卒又は実務経験３年以上の准看護師であって指定を受けた看護系短大（２年）又は看護師養成所（２年課程）を卒業外国の看護学校を卒業し、1. の者と同等以上の知識及び技能を有することの認定（永住資格及び日本語能力も必要）	高卒後、指定養成施設（２年以上）を卒業社会福祉系大学等卒業後、指定養成施設（１年以上）を卒業実務経験３年又は高校で必要課程を修めかつ介護福祉士試験に合格
現行在留資格（資格活動）	【医療】日本の養成校卒業４年以内の研修目的としての就労	なし

ホームヘルパー資格について
	研修内容	受験資格	講習時間
１級課程	厚生労働省の定める研修基準による基幹的な研修で、２級課程で修了した基本事項についてより深い知識と技術を習得する。	２級課程修了者。２級課程修了後、原則として１年以上ホームヘルパーとして活動した人。	230時間（講義：84時間、実技講習：62時間、施設実習：84時間）
２級課程	厚生労働省の定める研修基準によるホームヘルプサービス事業に従事する人の基本的研修で、ホームヘルパーとして必要な知識と具体的技術を習得する。	なし	130時間（講義：58時間、実技講習：42時間、施設実習：30時間）
３級課程	厚生労働省の定める研修基準によるホームヘルプサービス事業の入門研修で、ホームヘルパーとして必要な知識と技術のうち基本的なものを習得するための研修。	なし	50時間（講義：25時間、実技講習：17時間、施設実習：８時間）

出典：厚生労働省資料

７．外国人研修・技能実習制度の改善

(1) 制度の概要と実績

外国人研修・技能実習制度は、開発途上国などの青壮年労働者を最長３年間（研修１年、技能実習２年）、日本国内に受け入れ、技術・技能・知識などを修得させ、帰国後、修得技能を活かし、その国の経済発展を担うことができる人材を育成することを目的とした制度である。
外国人研修生の受け入れについては、日本企業が、現地法人、合弁企業または外国の取引先企業の社員を研修生として受け入れるケース（企業単独型）に加えて、1990年より、商工会議所や事業協同組合などの団体が第一次受け入れ機関として研修生を受け入れること（団体監理型）も可能となった。さらに1993年には、研修を終了し所定の要件を充足した研修生に、雇用関係の下でより実践的な技術、技能などを修得させることを目的とした「技能実習制度」が創設され、現行制度の枠組みとなった（図表10）。

なお、本制度の適正かつ円滑な推進を図る中核的機関として、財団法人国際研修協力機構（以下、ＪＩＴＣＯ）がある。ＪＩＴＣＯは、1991年に設立された、法務・外務・厚生労働・経済産業・国土交通の五省共管による公益法人である。研修と技能実習は、前述のとおり同じ目的で実施されているが、図表11にあるように要件や内容に違いがある。

ＪＩＴＣＯ運営による研修・技能実習制度の活用者は、2002年で約６万３千人（研修生約４万人、技能実習移行申請者約２万３千人）にのぼる。10年前と比較すると、研修生、技能実習生ともに約10倍の規模となっている。受け入れ形態別ではここ数年、団体による研修生の受け入れが急増している。出身国別の構成は、中国が全体の約８割を占め、インドネシア、ベトナムを加えた３カ国で全体の96.4％となっている。産業・業種別では製造業が圧倒的に多く、なかでも繊維・衣服製造関係が全体の約半数を占めている（図表12）。

(2) 運営上の課題と対応策

技能実習制度が創設されて10年が経過した。受け入れ人数の増加からも本制度が定着し、製造業を中心に産業界で広く活用されてきていることがわかる。しかし、受け入れ企業によっては、低賃金の単純労働者を確保するために本制度を活用しているといった面もあり、研修生・技能実習生が帰国しても、修得した技術等を活かせる職場が提供されていないケースもあるといわれている。こうした実態は、開発途上国などへの技術移転という本来の目的から乖離している。これが本制度における最大の問題である。加えて、研修手当や賃金を巡る問題、失踪問題などが発生していることも事実である。これらの問題は、研修・技能実習制度を低賃金の労働者供給ビジネスとして悪用している団体やブローカーなどが介在する場合に多く見られるが、このまま放置すれば日本の信用に係わる重大な問題となる。研修生・技能実習生の人権や労働条件の保護の観点からも、こうした問題は早急に解決されなければならない。
これら問題の解決に向けた対応としては、ＪＩＴＣＯが関係省庁との緊密な連携のもと現場の実態を十分把握した上で、送り出し機関ならびに受け入れ機関に対する本制度の趣旨・ルールの周知徹底、適切な助言や指導、各種相談援助などの活動を強める必要がある。さらに、送り出し機関において研修生が適正に選抜される仕組みをつくること、受け入れ機関において各段階で語学・慣習などの教育を徹底すること、研修生・技能実習生のケアを充実することなどが特に重要である。
これらの具体策を考えるにあたり、岐阜県を中心とした繊維産業の事業協同団体における取り組みは参考になろう（図表13）。この受け入れ団体傘下の企業では、前述のようなトラブルはほとんど発生していない。受け入れ機関が自助努力を惜しまず、真摯に取り組むことによって、本制度を巡る様々な問題を払拭することができるという良い例である。

また、本制度に係る問題として、研修生・技能実習生が低賃金の労働力として機能しているために日本人の雇用機会が奪われているのではないかとの指摘もある。しかし今日、国内では日本人に対して求人募集を行っても応募者がなく、研修生・技能実習生がいなければ事業を継続できない状況にある中小零細企業が多いという事実を見過ごすことはできない。こうした企業では、外国人である研修生・技能実習生を受け入れることで日本人の雇用機会が奪われているのではなく、彼らと共生することで事業が継続でき、その結果、日本人の雇用も守られているという面がある。
このように、本制度は功罪両面をあわせ持ち、制度自体、まだ不完全な部分がある。しかし本制度は広く定着していることから、まずは、関係者が本制度を巡る諸問題への解決に向けて真摯に取り組むことを求めたい。

(3) 制度の改善に向けた方策

こうした考え方に基づき、制度の改善に向け、以下のとおり提案する。

８．外国人の生活環境の整備

外国人に日本の社会とそれを支えるシステム・制度を理解し適応してもらうとともに、国、地方自治体が一体となって受け入れ体制を整備する必要がある。

(1) 多文化共生を促す地域の役割

在留資格を得て、日本に在留しようとする外国人はまず、地方自治体の窓口において外国人登録を行う必要がある。その際、行政が外国人に種々の説明を行うが、これを一歩進めて、日本の生活習慣や法律、日本語学習、子弟教育などのオリエンテーションの受講を任意で受けられる制度を整える必要がある。外国人が集住する都市では既に、外国人対応の職員の配置や行政パンフレットの翻訳などを行っているほか、日本語教育の機会を充実させてきている。国は、こうした地方自治体の取り組みを支援するだけではなく、地域における総合的な受け入れ体制の整備に取り組むことが求められる。
外国人の地方自治への参加も課題である。現在、国会には、永住外国人地方参政権法案が提出されているが、地方自治体が独自に、外国人の意見や要望を直接聞き行政に反映させる取り組みを進めている例も見られることは注目すべきである。なかでも川崎市の「外国人市民代表者会議」（96年12月設置）は、条例で設置が定められた唯一の例であるが、事実上の市政調査権も有し、代表者会議の提言が市政、条例制定に活かされている（外国人高齢者福祉手当の増額、公立学校への多文化教育講師の派遣など）。各地の地方自治体は、地方分権の大きな流れのなかでこうした先進事例を参考としつつ主体的に取り組み、外国人の声を地方行政に反映させていくべきである。
日々の具体的な課題としては、日本で生活する外国人の悩みを聞き適切なアドバイスを行う相談窓口の充実が不可欠である。今日、極めて多様な外国人が日本で生活しているが、地方自治体で窓口を開設しても、必要な言語の通訳を配置することができず、結果として、当該業務を外国語のできるボランティアが所属する各地の国際交流協会などに委託するケースが多い。しかし、地方自治体にも重要な役割がある。国際交流協会のみならず、弁護士会や精神医学会などの専門団体、さらにはＮＰＯ、ＮＧＯなどの団体がパートナーシップを原則に対等に連携できるネットワークづくりに取り組むとともに、市民のなかから有為な人材を発掘し、外国人に対するケアの活動に参画してもらう仕組みを構築することなどである。併せて、外国人と共生する市民の意識を醸成する観点から、学校教育などの現場において、国際化のための教育や交流プログラムを積極的に推進することも求められよう。
加えて、外国人に対する日本語教育を地域においてプログラム化する必要がある。外国人が日本語を修得することは、日本社会において自立と自己実現を図るための最初のハードルである。また、そうした外国人に日本語学習の機会を与えることは、日本人にとっても多文化共生の理念を理解する上で重要な経験となる。国と地方自治体、さらには地域の交流協会、ＮＰＯ、ＮＧＯ、教育機関などが連携して、日本語支援コーディネータや日本語教育の専門家などの人材育成や配置、教材・教授法の開発、各種情報を集め供給するリソースセンター、カウンセラーや通訳の配置された相談窓口の設置などに取り組むことが求められる。日本語学習のニーズは地域によって多様であると考えられることから、国の役割としては、日本語教育関連情報の収集・発信の推進へ向けて、たとえば、ＩＴを活用した日本語学習環境の整備を図るとともに、地域が主体的に取り組む先進的なプロジェクトをモデルとして助成しつつ、その成果を全国に周知・普及させることなどが考えられよう。

(2) 居住環境の改善

日本に入国し職業を確保し、在留資格を得た後に外国人が最初に直面する問題は住居の確保である。企業による社宅の提供や、民間住宅の斡旋、保証の場合にはそれほど苦労はないが、外国人が自ら住居の確保を行おうとすると必ずといってよいほど、壁にぶつかる。
公的住宅においては、1980年と1992年に旧建設省が永住外国人・外国人登録を行っている者について日本人と同様に扱う旨の通達を都道府県に行った。その結果、90年代後半から外国人の公営住宅入居者数が増加した。しかし、民間の賃貸住宅では、依然として外国人の入居を拒否するケースが多く、外国人にとって住居確保は、苦労を要するものとなっている。また、外国人が集住する都市では、公営住宅への入居が中心となるが、なかには居住者の20～40％を外国人が占めている団地もあり、地域のコミュニティとの間でトラブルとなっているケースも少なくない。
これら問題の解決には、地方自治体の取り組みが求められ、実際に対策が講じられているところもある。特に民間住宅における外国人に対する差別的な取り扱いをなくす観点から注目されるのは、川崎市などで行われている「外国人居住支援システム」である。民間の賃貸住宅の場合は、外国人の入居に日本人の保証人を求めるケースが多いが、保証人が見つからない場合、地方自治体が設けた「保証システム」を通じて、万が一の場合の損失補償を行うというものである。まだこのシステムの有用性が十分理解されていないため利用者が少なく、そもそもこうしたシステムを持たない地方自治体も多いなど課題はあるが、まずはこれを全国的に普及させる取り組みを行うべきである。

(3) 子弟教育の充実

日本に入国し在留資格を得て就労する外国人のなかには、子弟を連れて生活する者も少なくない。その子弟に対する教育については、インターナショナルスクールや外国人学校の場合、母国語による教育が可能であるが、無認可校か認可されていても補助金が極めて限定的にしか支給されない各種学校となっているため、授業料が相対的に高く、また数も少ないという問題がある。一方、公立学校の場合、当然のことながら日本語による授業のため、子供達に日本語修得へのプレッシャーがかかり、学力低下や不登校を招くケースもある。こうした事態を回避するため、外国人が集住する地方自治体のなかには、いわゆるプレスクールと呼ばれる教室を小学校内に設け、日本語教育や生活・習慣の指導を行うとともに、巡回型の日本語指導員やカウンセラー、通訳を配置するなどの取り組みも見られる。また保護者を対象とした学校制度に関する理解を促すための説明会・交流会などを実施している地方自治体もある。
こうした地方自治体の取り組みに伴う経費は、地方自治体が自主的に捻出せざるを得ない。特に教員や通訳、カウンセラーなどの追加的配置の経費に対する国による助成は少ないことから、外国人が集住する地方自治体、先進的な取り組みを行っている地方自治体を中心に、国による助成の拡大を図る。
そもそも日本の義務教育は外国人には適用されていない。そのため、特に日系人子弟の就学率の低さが問題となっている。不就学の状況は、中学、高校に進学するに従い高くなり、非行の温床ともなる。地方自治体や公立学校だけではなく、外国人学校、地域のＮＰＯ、ＮＧＯなどが協力して、保護者の子弟教育に関する理解を深めることが、子弟にとっても地域にとっても必要なことであろう。また日系人子弟などの非行を未然に防止する観点から、地域において彼らの居場所となる空間、時間を用意することが必要である。外国人が集住する都市を中心に、企業が保有する運動場、体育館などの施設を開放するとともに、スポーツ、文化、さらには日本語などを指導できるボランティアの派遣なども検討に値しよう。
小学生、中学生にあたる学齢の子弟の教育を外国人の保護者に義務化することについてはなお検討が必要であるが、入管法上の在留資格付与の要件として子弟の教育機関の特定を組み入れることや、在留期間更新時において子弟の就学状況を確認することなどを組み込むようにすべきである。

(4) 社会保障制度の改善、充実

日本で就労する外国人は、医療など社会保障に対し大きな不満をもっている。日本は、1982年に「難民の地位に関する国際条約」を批准し、これに伴う国内法の改正で、国民年金、児童手当、児童扶養手当を外国人にも開放した。また国民健康保険も、1986年にはすべての外国人に加入が認められている。しかし外国人に対する年金、健康保険制度は、必ずしも有効に機能していない。実際、外国人集住都市である豊田市での外国人の健康保険加入率（2000年12月末）は、「健康保険」（8.0％）、「国民健康保険」（46.9％）、「未加入」（45.1％）であり（健保、未加入は推計値）、半数弱が無保険となっている（なかには民間保険に加入している場合もある）。このように社会保障の分野では、医療保険の未加入者の増加とそれに伴う外国人市民の健康問題、医療現場における高額医療費の未払いや医療通訳の問題、国民健康保険制度運営における自治体間の格差や保険料の滞納など、きわめて多様な問題が発生している。
これは、日本の制度が長期雇用労働者を前提にしているため、定住を前提としない外国人の実情に合っておらず、さらに短期雇用を繰り返す外国人も多いため、社会保険への加入が進んでいないということが背景にある。また年金制度についていえば、保険料を６カ月以上納めた外国人が日本に住まなくなった場合、２年以内に請求すれば脱退一時金が支給されるという制度が導入されているが、図表14のとおり、保険料納付期間が36カ月以上の場合では、支給額は一定で、保険料を支払うだけ損という状況が生じている。掛け捨てに近い状態になる年金制度への加入を嫌い、これとセットになっている健康保険にも加入しないのである。
国民健康保険では、在留期間が１年以上の在留または、在留期間が１年未満であっても入国目的、生活実態からみて１年以上日本に在留すると保険者が認めた者という外国人だけの加入付帯条件がある。緊急医療については、現行の行旅病人及行旅死亡人取扱法では適用範囲が狭く、地方自治体のなかには1993年の群馬県を皮切りに、外国人の未払い医療費を一部補填しているところもある。国の制度としては、1996年度に外国人の未払い緊急医療費への補填制度がつくられたが、その指定を受けている病院（救命救急センター）は限られている。

こうした状況を踏まえ、私たちは外国人に対する社会保障制度の改善、充実の観点から、以下のとおり提案する。
まずは、社会保障協定の推進である。既に述べたように、日本の締結国は現在のところイギリス、ドイツの二カ国のみである（韓国、アメリカとは2004年２月協定署名）。さらに多くの国々との間で協定の締結を実現すべきである。
次に求められるのは、公的年金と医療保険の加入を巡る問題の解決である。現在、外国人だけに適用されている公的年金の脱退一時金制度に関しては様々な批判が聞かれることから、これを抜本的に見直すとともに、在留者の健康保険加入促進策を検討すべきである。

９．日系人の入国、就労に伴う課題の解決

日系人の入国、在留は、1990年の入管法改正に伴い急激に拡大し、現在、23万人余が日本国内で働いている。日系人は、現行の入管制度上、その身分や地位に着目した在留資格である「日本人の配偶者等」（主に二世）、「定住者」（主に三世）の資格により在留しており、一般の外国人のように企業等との雇用契約を前提としていない。一般の外国人であれば、雇用契約が成立し在留資格を得た後、離職し無職のまま在留することや、入国時に許可された資格以外の職に就くことは許されないが、日系人はその身分や地位において、厳密な意味で外国人とは扱われず、一般の外国人と比べかなり自由に入国、在留ができるため、かえって将来の生活の見通しや十分な準備が整わないまま日本に入国するケースが少なくない。その結果、入国後、厳しい生活・就労環境に置かれることも多い。
いうまでもなく日系人は、既に日本経済を支える重要な役割を果たしているが、日本経済の長期低迷によって、その生活基盤は揺らいでいる。そうした状況のなかで、安易な入国、在留は本人やその家族にとっても好ましいこととはいえない。生活基盤は、職業とそれによって得られる所得によって確かなものとなる。その前提に立てば、今後入国を希望する日系人については、企業等との雇用契約が整い、日本で安定的な所得を得られる者に対して在留資格を与えることを原則とするなど、現行の在留資格制度を見直すべきである。また、既に入国し生活をしている日系人については、日本語を学ぶ機会を可能な限り提供するとともに、社会保険への加入、子弟教育の努力などを在留資格更新時に確認する制度を設けるよう求めたい。
なお近年、永住権を取得する日系人が増加しているが、生活、就労の環境は定住者等として在留している日系人と基本的に変わりなく、特に生活支援などの行政による対応は定住者等に対するものと同じように行われる必要がある。

10．受け入れ施策と整合性のとれた不法滞在者・治安対策

(1) 不法滞在の現状

2004年１月１日現在、オーバースティなどの不法在留者数は22万人弱で、前年同時期に比べて約千人弱減少している。不法在留者は1993年５月１日現在の29万９千人弱をピークに減少を続けており、これに比べると約７万９千人減少したことになる。しかし依然として高いレベルであることには変わりない。
不法在留者の多くが不法就労の状態にあるとされている。不法に入国をして就労している者までも含めると、現在、不法滞在者数は約30万人にのぼるといわれている。外国人就労者が約80万人と推定されるなか、30万人もが不法の状態にあることは看過できない。加えて、不法在留は刑法犯罪に結びつきやすく、このことが日本の治安状況に影響を及ぼしているともされている（図表15）。

外国人受け入れ問題に関する提言

１．基本的な考え方

２．日本企業における雇用契約、人事制度の改革