官民連携を梃子に国際協力の戦略的・機動的な展開を求める【概要】 <PDF>
2008年秋以降の国際金融危機の影響は、生産、消費、雇用などの実体経済に及び、世界同時不況の様相を呈している。こうした中、新興国、開発途上国における資金需給の逼迫と悪化する経済情勢に対応するため、わが国の政府開発援助（ODA）とその他政府資金（OOF）などの活用への期待が高まっている。また、各国が国内雇用確保や産業保護を優先し、内向きの政策を指向しており、わが国としては、世界が保護主義に陥ることのないよう、率先して国内外の有効需要の創造に努めなければならない。民間金融・投資による資金供給の拡大を図るためにも、ODAの先導的役割が重要である。
とりわけ東アジア地域内の有効需要創造という観点から、ODAを通じて、例えば国境を越える大規模なインフラや社会的セーフティネットの整備支援など、民生の向上に直結する消費喚起のための具体策を講じる必要がある。また、同地域の自由貿易・投資の活性化に貢献する経済連携協定（EPA）を活用して、東アジア経済統合を推進することも、有効需要を創造していく上で欠かせない。そのため、EPAを通じたソフトインフラ整備を強化する一方、必要となるハードインフラ整備に対し、ODAを戦略的・重点的に活用すべきである。
他国同様、わが国も困難な経済情勢に直面しているが、世界第2位の経済規模にある日本としては、こうした状況下こそ、国際的に公約してきた貢献を果たす責務があることを再認識し、この困難を国際的なリーダーシップを発揮するチャンスとして捉え、積極的に具体策を講じなければならない。また、目先の困難に目を奪われ、気候変動問題への対応やエネルギー安全保障（鉱物資源・エネルギーの安定供給確保）という重要な戦略目標を看過してはならない。
しかしながら、2009年度ODA予算（政府案）に目を転じると、無償資金協力が対前年度比1.3％増と辛うじて増加に転じているものの、総額は6,722億円（対前年度比4.0％減）と12年連続で減少している。2009年3月末に公表されたDAC（OECD開発援助委員会）諸国による2008年のODA実績（暫定値）においても、世界第5位の地位に甘んじている。そこで、事業予算について継続的な拡大を図るとともに、一般会計予算については、少なくともその減少に歯止めをかけることが必要である。
また、財源の拡充とともに、ODAの効果的実施が重要であり、その方策の一つとして、官民連携を梃子に、戦略的・機動的な国際協力を展開していくべきである。例えば、民間開発案件に伴うインフラ整備をODAによって推進できれば、当該案件の開発効果がさらに高まるのみならず、その後の現地進出企業の事業展開の選択肢を増やすことにもつながる。その結果、わが国経済の活性化にも大いに貢献する。
日本経団連では、官民連携の推進に関して、2008年4月に提言『今後の国際協力のあり方について』をとりまとめ、これを契機に、官民双方が「ODA等と日本企業との連携強化」について合意し、「成長加速化のための官民パートナーシップ」が開始された。それ以降、2回にわたり、「経済協力等に関する官民対話」が行われたことは、これまでのわが国国際協力にはなかった、新たな政府側の取組みとして、高く評価される。しかし、現状では、官民連携の重要性についての認識が広く浸透しているとは言い難い。
こうした認識に立ち、世界同時不況下のODAのあり方、さらに2008年4月に公表した提言のうち、官民連携を円滑に推進する上で重要性と緊急度が高い項目について、下記の通り要望をとりまとめたので、政府・与党等関係各位には、格別の配慮を求めたい。
国際金融危機対応の一環として、日本企業の現地法人および海外事業に対し、国際協力銀行（JBIC）や日本貿易保険（NEXI）の機能を活用し、十分な流動性を確保することが重要である。政府は時限措置ではあるが、2008年12月から2010年3月までの間、JBICによる輸出企業向け信用や投資金融に対する支援、NEXIによる貿易保険付保を通じた貸付支援などのために、財源の拡充と運用の弾力化を実施している。今後、民間企業の利用状況も踏まえ、一層の量的拡大と期限の延長を行うことが望まれる。
また、気候変動問題をはじめとするグローバル・イシューに対応するためには、実行の速い無償資金協力の枠を時限的に大幅に拡大し、1件当たりの供与限度額を数十億円規模に増額することを検討すべきである。特に即効性のある案件として、発電所など既存インフラの当初機能の回復や増強（例えば、環境対策に資する効率改善、環境装置の追加設置などのいわゆるリハビリテーション案件）が挙げられる。
なお、これらの無償資金協力を通じて、日本の優れた環境技術を途上国に移転し標準化を図るとともに、これを梃子として、日本が気候変動枠組条約締約国会議（COP）の交渉を主導していくことが大いに期待される。
わが国との経済関係が深い東アジア地域における有効需要を創出し、消費を喚起する観点から、貿易・投資の活性化をもたらすEPAネットワークを構築することが求められる。このEPAネットワーク構築を通じた東アジア経済統合を推進するため、法的・制度的基盤（ソフトインフラ）や物流・産業インフラ（ハードインフラ）の整備に対し、ODAやOOFを戦略的に活用していくべきである。具体的には、日本政府が提案している広域インフラ（「東アジア産業大動脈構想」#1）について、その開発効果を勘案し、当面3兆円程度必要と言われる財源を確保するため、円借款・贈与はもとより、国際協力機構（JICA）による投融資、JBICによる投資金融、NEXIによる貿易保険など、あらゆる開発手段を動員することが求められる。特に円借款については、STEP（本邦技術活用条件）#2 や低利特別円借款 #3 を実施すべきである。
また、「東アジア・ASEAN経済研究センター（ERIA）」#4 などを通じて、わが国官民が、医療・失業保険など社会的セーフティネットの整備とともに、教育の拡充に貢献することによって、低所得者層を底上げし、消費を拡大することが極めて重要である。そこで、日本政府は、2009年4月にタイで開催される東アジアサミットなどの機会を捉えて、こうしたセーフティネット整備に係る協力の枠組みを設置するよう、関係国政府に提案すべきである。
以上の認識に立って、ODA事業予算の継続的な拡大を図るとともに、ODA一般会計予算の減少に少なくとも歯止めをかけることが肝要である。
また、日本政府はここ数年、国連ミレニアム開発目標や2005年グレンイーグルズ・サミットにおける2010年までのODA事業量の100億ドル積み増しはもとより、2008年の第4回アフリカ開発会議（TICAD IV）における対アフリカODAの2012年までの倍増と民間投資の倍増に向けた投資環境整備、2009年の世界経済フォーラム（ダボス会議）における総額1兆5千億円以上のODA支援、さらに、本年4月2日のG20緊急経済・金融サミットにおける追加支援策など、一連の国際公約を行っている。これらの国際公約を着実に実行していくためにも、ODA予算の拡充が不可欠である。
さらに、ODA予算拡充に対する納税者の理解を高めるため、日本政府は、こうした国際公約の趣旨やこれまでのODAの成果、さらには日本経済・産業の活性化への波及効果などについて、積極的に広報すべきである。
効果的な官民連携を推進するためには、援助国・被援助国双方におけるボトルネックを解消する必要がある。例えば、被援助国においてPPP（Public Private Partnership）を受け付ける制度が存在しない場合、その制度構築を支援することが求められる。現在、被援助国では、現地政府に対する日本企業の提案に基づき、わが国にODAを要請することが一般的となっているが、今後は、企業による資源開発やPPPに係る事業権取得の申請と被援助国政府によるODA要請を結びつけるスキームを確立することによって、手続きの透明性を確保しつつ、民間の知見を入れて開発効果をさらに高めていくことが必要である。
また、例えばJICAが全体工程表を設定し、被援助国政府を含む官民関係者間で、案件形成から着工に至るまでの一貫した時間的枠組みに関する情報を共有することができるようにすべきである。これにより、ODA供与と民間投資のスケジューリングの調和を図ることが容易となり、官民連携の実効性が一層増すことが期待できる。
案件形成の第一歩となる協力準備調査を拡充するとともに、開発効果の高い案件の実施を念頭に置いた調査を行うため、案件形成の初期段階から、民間企業に情報を提供し、また民間の知恵と経験を活用することが求められる。
従来、ODAと民間投資を組み合わせる案件（いわゆるハイブリッド案件）は、インフラ部分（例えば港湾）とこれを運用する部分（例えば港湾運営）の分離または機能毎の分離（例えば発電所と送電線）で実施するものが大宗を占めてきた。今後は、物理的に分離が不可能な案件についても、官民連携案件として推進するため、プロジェクトの総額に対して、公的資金・民間資金の投入割合を評価・審査する制度を構築する必要がある。
また、わが国のエネルギー安全保障や資源確保、被援助国における開発効果の観点から重要度が高いと日本政府が認める事業権の確保については、被援助国政府に対して正式に官民連携案件として推薦する前の段階にあっても、日本政府がわが国民間企業を積極的に支援することが求められる。
さらに、JICAの委託を受けたコンサルタントが、JICA有償資金協力勘定の技術支援費の一部を活用し、事業の対象範囲、周辺インフラの必要性、環境対策費用、ファイナンシングプランの設計を含むコンサルティングを中立的な立場から実施できるようにすべきである。これにより、被援助国に対して日本政府の支援の意思を明確化するとともに、日本企業が受注しやすい環境を構築することが可能となる。
開発途上国のニーズが高い公的インフラ整備は巨額の投資を要する一方、インフラ利用料金は政策的に低く設定されるため、採算の見込めない案件も存在する。これらを民間の事業として成り立たせるため、無償資金や低利の円借款を投入するバイアビリティ・ギャップ・ファンディング（VGF：事業採算性支援措置）#5 を活用できる制度を新たに創設すべきである。また、VGF制度の早期実現に向け、まずは試験的プロジェクトを先行的に実施することが求められる。
ODAを効果的かつ戦略的に実施するためには、官民連携を梃子にすることが不可欠である。但し、案件によっては関与する企業が一社である場合もある。その場合でも、案件選定の制度・運用・プロセスの透明性が担保され、日本政府の政策との整合性や民間投資との連携による開発効果、さらには公益性という基準に合致するプロジェクトについては、「特定事業」として、ODAによって支援すべきである。併せて、事業開発権入札などの競争入札を経たプロジェクトについては、透明性を満たしたものとして、積極的に支援すべきである。
また、被援助国側においても、価格面のみならず、日本が有する優れた技術を国の基本計画との整合性や開発効果に照らして評価できる競争的選定制度を構築、運用する必要がある。そのためには、被援助国におけるキャパシティ・ビルディングを積極的に行っていくべきである。
2008年10月に発足した新JICAは、旧JBICとの統合によって組織・陣容ともに拡充されたことから、今後、国際協力戦略の立案に積極的に参画することが期待される。例えば、JICAがODAを機動的に運用していくためには、新設された民間連携室などを通じて、民間のノウハウや情報を活用し、基本方針の策定段階から準備・計画段階、建設・運営段階に至る包括的かつ総合的な企画・立案を行うべきである。
その際、わが国企業の投資動向も踏まえ、被援助国との政策対話を通じて、戦略性のある開発構想や開発計画（マスタープラン）の形成に努めることが求められる。このようなマスタープランに基づいて作成される開発効果の高い個別案件については、技術支援やJICAの投融資機能を含め、あらゆる手段が活用できるようにすべきである。
とりわけJICAの海外投融資機能については、公的資金が関与することによって、被援助国政府の政策変更などから生じるリスクを軽減させるという利点もある。JBICによる投融資機能と棲み分けを行った上で、JICAのプロジェクト審査・管理能力を高めるとともに、開発効果の高いプロジェクトを中心に、同機能の早期利用を実現すべきである。
2007年6月、外務省・財務省・経済産業省が公表した「円借款の迅速化について」においては、案件形成段階、要請〜供与段階、事業実施段階に分け、(1)JICAが案件形成に関与する案件のうち、案件形成から工事開始まで7年以上かかっている案件の期間を半減、(2)円借款要請から借款契約調印までの「標準処理期間9カ月」を遵守、(3)コンサルタントおよび本体工事の調達に要する期間を2年以内に短縮、という具体的な方針が提示されている。今後、新JICAにおける一層の業務改善を通じて、当該方針を早期に実現すべきである。
また、円借款の一層の迅速化のためには、併せて、被援助国側の取組みが不可欠である。そこで、JICAはリーダーシップを発揮し、被援助国政府に派遣する専門家による知的支援（キャパシティ・ビルディング）を通じて、手続きの迅速化を被援助国にも積極的に働きかけていくことが求められる。
さらに、個別事業に係る手続きを簡素化するため、複数開発事業を包括するクレジットライン（融資枠）の設定が求められる。従来からセクター・ローン #6、ツーステップ・ローン #7 など、1件の円借款で多数の小規模プロジェクトを支援する仕組みはあったが、これらの活用に加えて、より大きな規模の開発事業についても複数を支援できる融資枠 #8 の供与が可能になれば、迅速化を実現する上で大きな効果が期待できる。
STEP（円借款における本邦技術活用条件）は、日本の優れた技術やノウハウを活用し、開発途上国への技術移転を進めるため、2002年に導入された制度である。今後、円借款の開発効果を最大限に発揮し得るわが国の技術・製品をさらに活用していくためには、STEPが適用される対象分野を拡大する必要がある。そのためには、新たな分野での技術・製品の優位性の実証を目的とした試験的プロジェクトをODAによって実施することが求められる。
併せて、プロジェクトアフターサービスなどのソフト部分や、わが国の製品を試験的に導入する際の資金を無償資金協力によって提供するなどの制度の拡充や弾力的運用が必要である。
なお、STEPの活用を促進する観点からは、被援助国においてSTEPへの理解を高めるための取組みも不可欠である。
わが国民間企業のODA離れがますます顕著となっている。技術協力プロジェクトにおける業務分担の細分化や無償プロジェクトにおける予備費（特に予測できない作業量増大に対する資金）の欠如などが要因である。民間企業のODAへの参加意欲を高めるためには、このように、現在、民間が負担することを余儀なくされているリスクを軽減することが急務である。
また、個別案件の大型化などを進めることも重要であり、民間の視点に立って、ODAの利便性を高めるための方策を講じるべきである。
他方、円借款の受取側にとっても魅力的なものとするため、為替等のリスク負担の軽減について、十分な配慮が必要である。
さらに、中長期的には、開発途上国の多様なニーズの変化に機動的に対応していくため、円借款をはじめODAそのもののあり方について、抜本的な議論を行うことが求められる。
国際機関へのわが国の拠出金は、ODA事業予算の15％にも達しており（2008年度）#9、その拠出について国民の理解を得るための説明が重要である。
日本が国際機関に対して資金を拠出している基金（いわゆるJapan Fund）については、納税者への説明責任を果たす観点からも、案件選定過程でわが国民間企業が競争力を有する分野が適切に取り上げられるよう、官民の密接な対話を踏まえて、日本政府が国際機関に積極的に働きかけなければならない。
他方、既述の東アジア経済統合を推進しつつ、多国間大規模インフラプロジェクトを円滑に実施していくためには、世界銀行、地域開発銀行をはじめとする国際機関との緊密な連携が不可欠である。とりわけ東アジアにおいては、アジア開発銀行（ADB）はもとより、国際機関「東アジア・ASEAN経済研究センター（ERIA）」に対する人材・資金面での協力や政策対話を通じて、わが国のプレゼンスを高めていくことが求められる。
既に、インド亜大陸やメコン地域など、国境を越える広域インフラ開発（「東アジア産業大動脈構想」）を推進する政府方針が打ち出され、2009年度からERIAなどを通じて具体的な調査が実施される予定となっている。日本経済界としても、上記国際機関や各国政府との連携を強めつつ、持てる資源を有効活用して、世界的な金融・経済危機の打開に向けて全力で取り組んでいく所存であり、日本政府の大胆で着実な具体的アクションに期待する。